Die Anwendung der Foreign Subsidies Regulation (FSR) in der öffentlichen Vergabepraxis

Ausländische Staatskonzerne, die mit Subventionen europäische Ausschreibungen gewinnen – und dabei faire Wettbewerber unterbieten? Genau dieses Szenario will die EU verhindern. 

Key Takeaways

• Die EU-Kommission setzt die FSR konsequent durch – wie der jüngste Fall CRRC zeigt, kann dies zum Ausschluss von Bietern aus Vergabeverfahren führen.
• Bei Aufträgen ab 250 Mio. EUR (netto) und drittstaatlichen Zuwendungen ab 4 Mio. EUR besteht eine Meldepflicht – aber auch unterhalb dieser Schwellen kann die Kommission tätig werden.
• Auftraggeber müssen ausreichend Zeit für Kommissionsprüfungen einplanen; Bieter sollten frühzeitig alle drittstaatlichen Zuwendungen der letzten drei Jahre dokumentieren.

Die Verordnung (EU) 2022/2560 über drittstaatliche Subventionen – auch als Foreign Subsidies Regulation („FSR“) bekannt – ist seit über zwei Jahren das zentrale Instrument der Europäischen Kommission („Kommission“), um solche Wettbewerbsverzerrungen aufzudecken und zu unterbinden. Als drittstaatliche Subvention gilt jede finanzielle Unterstützung, die ein Nicht-EU-Staat (z.B. China oder die USA) einem Unternehmen gewährt – sei es durch direkte Zahlungen, Steuervorteile oder vergünstigte Kredite. Problematisch wird es, wenn diese Subventionen einem Bieter ermöglichen, ein Angebot abzugeben, das ohne diese Hilfe wirtschaftlich nicht tragfähig wäre.

Europäische Kommission greift durch

Im April 2025 schloss die Kommission eineeingehende Untersuchung (in-depth investigation) im Zusammenhang mit einer Ausschreibung zur Beschaffung von Stadtbahnfahrzeugen in Portugal ab (siehe hier). Im Fokus: der chinesische Schienenfahrzeughersteller CRRC Tangshan Rolling Stock Unipessoal („CRRC“), der als Unterauftragnehmer eines Bieterkonsortiums an dem Vergabeverfahren für die neue Stadtbahnlinie in Lissabon teilnahm.

Die Kommission kam zum Ergebnis, dass die gewährten drittstaatlichen Subventionen dem Konsortium tatsächlich einen unfairen Wettbewerbsvorteil verschafft hatten – zum Nachteil anderer Bieter und der Integrität des EU-Binnenmarkts.

Dies hatte zur Konsequenz, dass das Bieterkonsortium den chinesischen Hersteller CRRC durch den polnischen Fahrzeughersteller Pojazdy Szynowe PESA Bydgoszcz Spółka Akcyjna („PESA“) ersetzen musste. Erst nach dieser Verpflichtungszusage erlaubte die Kommission der Auftraggeberin (Metropolitano de Lisboa), das Vergabeverfahren fortzusetzen – vorausgesetzt, das modifizierte Angebot erfüllt alle technischen Anforderungen.

Dies ist nicht der erste Fall, in dem die Kommission eine eingehende Untersuchung im Zusammenhang mit dem chinesischen Staatskonzern CRRC eingeleitet hat. Bereits im Februar 2024 teilte die Kommission mit, erstmalig eine eingehende Untersuchung einzuleiten, nachdem sich CRRC an einem Vergabeverfahren über die Lieferung mehrerer elektrischer Wendezüge in Bulgarien beteiligt hatte (siehe hier). Infolge der eingeleiteten Prüfung zog das Unternehmen sein Angebot allerdings zurück, sodass die Untersuchung abgeschlossen wurde (siehe hier).

FSR bei öffentlichen Ausschreibungen 

Eine meldepflichtige drittstaatliche finanzielle Zuwendung liegt gem. Art. 28 Abs. 1 FSR vor, wenn

• der geschätzte Nettowert des Auftrags  mindestens 250 Mio. EUR beträgt und
• dem Wirtschaftsteilnehmer (einschließlich Tochtergesellschaften, Beteiligungsgesellschaften, Hauptunterauftragnehmern und Hauptlieferanten) in den drei Jahren finanzielle Zuwendungen von insgesamt mindestens 4 Mio. EUR pro Drittstaat gewährt wurden.

Bei Losaufteilung gilt eine Meldepflicht ab einem Gesamtauftragswert von 250 Mio. EUR und einem Loswert von mindestens 125 Mio. EUR erreicht – bei gleichzeitiger Erfüllung der 4-Mio.-EUR-Schwelle. Unterhalb der Schwellenwerte genügt eine Erklärung.

Öffentliche Ausschreibungen unterhalb der FSR-Schwellenwerte

Unterhalb dieser Schwellenwerte ist die FSR grundsätzlich nicht anwendbar – aber: Die Kommission verfügt über zwei Instrumente, mit denen sie auch kleinere Vergabeverfahren prüfen kann:

• Vor Abschluss des Vergabeverfahrens kann die Kommission bei Verdacht, dass der jeweilige Beteiligte eventuell in den letzten drei Jahren vor der Einreichung des Angebots von drittstaatlichen Subventionen profitiert hat (Art. 29 Abs. 8 FSR), die jeweiligen drittstaatlichen finanziellen Zuwendungen für meldepflichtig erklären. Daraus erwächst eine Prüfungsmöglichkeit der Kommission, die mit der bei „normalen“ Meldungen identisch ist.
• Nach Abschluss des Vergabeverfahrens kann die Kommission von Amts wegen (ex-officio) eine Prüfung des öffentlichen Vergabeverfahrens einleiten (Art. 9 Abs. 2 S. 1 FSR). Dieses Verfahren darf allerdings nicht zur Aufhebung der Zuschlagsentscheidung oder zur Beendigung des Auftrags führen. Die Kommission kann jedoch Abhilfemaßnahmen beschließen (siehe Art. 7 Abs. 4 FSR).

Die Botschaft ist klar: Auch unterhalb der FSR-Schwellenwerte sollten Auftraggeber und Bieter die Verordnung nicht ignorieren.

Vom Auftraggeber und Bieter zu beachten

Auftraggeber sollten sich vor Durchführung einer öffentlichen Ausschreibung mit einem geschätzten Auftragswert von mindestens 250 Mio. EUR (netto) mit den FSR-Regelungen vertraut machen. Bereits in der Auftragsbekanntmachung – oder bei Verfahren ohne vorherige Bekanntmachung in den Auftragsunterlagen – ist anzugeben, dass Wirtschaftsteilnehmer der Melde- bzw. Erklärungspflicht unterliegen. Fehlt diese Angabe, bleibt die FSR dennoch anwendbar.

Praxistipps:

• Auftraggeber sollten bei Aufsetzung der Zeitschiene des Vergabeverfahrens ausreichend Zeit für die Prüfungsphasen der Kommission einplanen. Die Terminplanung kann sich hierzu an den Fristen des Art. 30 Abs. 2 und 5 FSR orientieren. Während der Vorprüfung und der eingehenden Prüfung können alle Verfahrensschritte im Rahmen des öffentlichen Vergabeverfahrens mit Ausnahme der Zuschlagserteilung fortgesetzt werden.
• Der Auftraggeber leitet, sobald die Meldung oder die Erklärung eingereicht wurde, diese unverzüglich an die Kommission weiter. Es empfiehlt sich daher, dass sich Auftraggeber bereits in der Vorbereitung auf das Vergabeverfahren mit der Übermittlungsschnittstelle für diese Daten an die Kommission vertraut machen.

Bieter, die an großvolumigen Vergabeverfahren teilnehmen möchten, sollten unternehmensintern frühzeitig die für die Meldung bzw. Erklärung nach Art. 29 FSR relevanten Informationen sammeln und aufbereiten. Dies betrifft alle etwaigen drittstaatlichen finanziellen Zuwendungen der letzten drei Jahre.

Praxistipps:

• Die Durchführungsverordnung (EU) 2023/1441 zur FSR legt Regelungen zu Form sowie Inhalt von Meldungen und Erklärungen von drittstaatlichen finanziellen Zuwendungen fest und enthält in Anhang II das für die Meldung öffentlicher Zuwendungen bei öffentlichen Auftragsvergaben relevante Formular FS-PP. Die Meldung bzw. Erklärung ist beim Auftraggeber einzureichen.
• Bei einem offenen Verfahren ist die Meldung oder die Erklärung nur einmal gemeinsam mit dem Angebot einzureichen. Bei einem Verfahren mit mehreren Phasen ist die Meldung oder die Erklärung zweimal einzureichen, zunächst zusammen mit dem Teilnahmeantrag und danach als aktualisierte Meldung oder aktualisierte Erklärung zusammen mit dem eingereichten Angebot oder dem endgültigen Angebot. In letzterem Fall sollten Bieter daher zu jeder Phase des Vergabeverfahrens die Aktualität der Meldung oder der Erklärung überprüfen.

Ausblick

Die einleitend dargestellten Verfahren der Kommission zeigen eindrucksvoll: Die FSR wird nicht nur bei Fusionen und Übernahmen, sondern auch in öffentlichen Vergabeverfahren konsequent durchgesetzt (zu weiteren Fallbeispielen siehe diese Publikation von Pomana u.a. vom 22. Dezember 2024).

Die Zahlen sprechen für sich: Ursprünglich rechnete die Kommission mit weniger als 40 Meldungen pro Jahr – tatsächlich gingen bislang weit über 2.000 ein. Deshalb wurde innerhalb der Generaldirektion Binnenmarkt, Industrie, Unternehmertum und KMU („DG GROW“) eine eigene FSR-Einheit geschaffen (siehe dazu auch die Zusammenfassung einer von Dr. Andrea Pomana und Ass.-Prof. Lena Hornkohl mit DG GROW und DG COMP im Jahre 2024 organisierten FSR-Konferenz in Brüssel).

Für Auftraggeber und Bieter ergibt sich ein praktisches Bedürfnis, die Entscheidungspraxis der Kommission möglichst sicher einschätzen zu können. Die im Januar 2026 veröffentlichten Leitlinien zur FSR sind ein erster Schritt zu mehr Transparenz – allerdings bleiben die Ausführungen recht allgemein und erlauben keine rechtssichere Prognose.

Wichtiger Termin: Bis Juli 2026 muss die Kommission einen Bericht über ihre bisherige FSR-Praxis vorlegen. Dieser wird weitere Aufschlüsse über die zukünftige Bedeutung der FSR für die öffentliche Vergabepraxis geben.

Fazit

• Die EU-Kommission setzt die FSR konsequent durch – wie der jüngste Fall CRRC zeigt, kann dies zum Ausschluss von Bietern aus Vergabeverfahren führen.
• Bei Aufträgen ab 250 Mio. EUR (netto) und drittstaatlichen Zuwendungen ab 4 Mio. EUR besteht eine Meldepflicht – aber auch unterhalb dieser Schwellen kann die Kommission tätig werden.
• Auftraggeber müssen ausreichend Zeit für Kommissionsprüfungen einplanen; Bieter sollten frühzeitig alle drittstaatlichen Zuwendungen der letzten drei Jahre dokumentieren.

Wir haben langjährige Erfahrung mit der Beratung zur FSR und Führung komplexer Verfahren bei der Kommission. Wir unterstützen Sie bei der Prüfung etwaiger Anmeldepflichten und Notifizierung von Vergabeverfahren sowie M&A-Transaktionen. Dabei haben wir die politischen und regulatorischen Entwicklungen stets im Blick. 

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